• Vigilanza su segnalazione

A fronte delle richieste di intervento/segnalazioni pervenute nel corso del 2019, l’Autorità ha avviato 113 procedimenti di vigilanza sul rispetto degli obblighi di pubblicazione ai sensi del d.lgs. 33/2013, di cui 28 casi rientranti nell’istituto del wistleblowing. Le inadempienze più ricorrenti sono state riscontrate in riferimento alla pubblicazione dei dati relativi alle seguenti sezioni :

- Consulenti e collaboratori;

- Titolari di incarichi politici e di amministrazione;

- Bandi di gara e contratti; - Controlli e rilievi sull’amministrazione;

- Provvedimenti

- Pagamenti Le segnalazioni, invece, hanno riguardato in via principale i seguenti comparti:

- enti locali (46%); - società in controllo pubblico (21%) Di seguito si illustrano, in estrema sintesi, alcuni casi ritenuti significativi affrontati nel corso del 2019, utili nell’attività di monitoraggio e aggiornamento delle sezioni “Amministrazione trasparente” di enti pubblici e privati.

Per quanto riguarda la Società in controllo pubblico operante in un sistema multilaterale di negoziazione con la delibera n. 1164 dell’11 dicembre 2019, l’Autorità si è pronunciata in merito obblighi di pubblicazione e di trasparenza di una società in house. In particolare, a fronte della contestazione della parziale conformità del sito web della società alle previsioni legislative in materia di obblighi di pubblicità e trasparenza, quest’ultima ha rappresentava la sua presunta esclusione dal novero dei soggetti tenuti al rispetto delle norme in materia di trasparenza, in ragione della sua precedente quotazione nel segmento EXTRA MOT PRO. In particolare, la stessa informava di aver provveduto, antecedentemente al procedimento di vigilanza, all’emissione di mini bond nell’ambito di un’operazione promossa da un’altra società veicolo, la quale avrebbe emesso dei titoli quotati in una borsa estera. Gli organi dell’ente avevano dunque deliberato sulla natura giuridica dello stesso quale società quotata in un “mercato regolamentato”, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2, comma 1, lett. p) del d.lgs. 19 agosto 2016 n. 175 (cd. TUSP), anche se non tecnicamente definito tale. Sulla scorta di tale premessa, i titoli emessi dalla società vigilata sarebbero negoziati in un mercato che opera come “mercato regolamentato” anche se non tecnicamente identificato come tale in adesione all’art. 2, comma l, lett. p), del d.lgs. 175/2016. La società, peraltro, aveva comunque ritenuto di attenersi agli adempimenti in materia di pubblicità previsti dal d.lgs. 33/2013 in quanto società in house , e ciò al fine di garantire la maggior trasparenza possibile sia nei confronti dei soggetti pubblici socisia nei confronti degli utenti e dei terzi. Questione dirimente nel caso esaminato è stata, pertanto, quella di appurare, tramite le definizioni delle sedi di negoziazione operanti in Italia contenute nel d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (c.d. TUF), se il segmento Extra Mot Pro della Borsa Italiana, nel quale sono state quotate le obbligazioni emesse dalla società vigilata, possa essere assimilato ai mercati regolamentati e, dunque, se si possa conferire all’ente lo status giuridico di società quotata ai sensi del d.lgs. 175/2016. Sulla questione è stato d’ausilio anche l’orientamento espresso dal Ministero delle Economia e delle Finanze, in data 22 giugno 2018, sulla nozione di mercato regolamentato, nel quale si è chiarito che la nozione di mercato regolamentato accolta nel TUSP, all’art. 2, lett. p), è da ritenersi coincidente con quella definita dal TUF ed è insuscettibile di una più ampia interpretazione; ciò anche al fine di prevenire possibili elusioni della disciplina del TUSP, attraverso quotazioni di strumenti finanziari in mercati più facilmente accessibili agli operatori e che prevedono obblighi informativi meno stringenti. Tenuto conto dell’interpretazione restrittiva fornita dal MEF, nonché di quella della Consob, l’Autorità ha quindi deliberato che ai fini dello svolgimento dell’attività di vigilanza in materia di obblighi di pubblicazione l’emissione di obbligazioni nel mercato Extra Mot Pro di Banca d’Italia non consente di escludere la società vigilata dal novero dei soggetti cui si applica la disciplina prevista dal decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33, in quanto la stessa non rientra nella categoria delle “società quotate” ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. p), del TUSP. Ne consegue che la società, ai fini dell’ambito soggettivo in materia di obblighi di pubblicazione, operando quale società in house providing , rientra tra gli enti controllati ex art. 2-bis, comma 2, lett. b), del d.lgs. 33/2013, ai quali si applica la medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni «in quanto compatibile».

A seguito di una segnalazione, l’Autorità ha avviato un procedimento di vigilanza sul rispetto degli obblighi di trasparenza ex art. 14 del d.lgs. 33/2013 dei membri del consiglio di sorveglianza facenti parte di una società in controllo pubblico. Al fine della corretta individuazione dei soggetti titolari di incarichi o cariche di amministrazione, direzione o di governo, tenuti al rispetto dell’art. 14, comma -bis, del d.lgs. 33/2013, è stato necessario soffermarsi, oltre che sulla natura giuridica della società vigilata, sul modello di governance da essa prescelto e sulle funzioni esercitate dagli organi societari, stante l’adozione del c.d. “modello dualistico” previsto dall’art. 2409-octies e ss. c.c. Si è dunque esaminata la struttura di governance societaria al fine di individuare quali fossero i soggetti titolari di incarichi o cariche di amministrazione . nel modello dualistico articolato in un consiglio di gestione e in un consiglio di sorveglianza - tenuti al rispetto della disciplina in materia di pubblicazione. Da un’analisi delle funzioni svolte in concreto da tali organi, si è rilevato che il consiglio di sorveglianza, composto dai rappresentanti di amministrazioni comunali, ha il compito di definire le strategie aziendali e possiede le competenze di controllo e di verifica della gestione della società (approvazione del piano industriale, del budget, definizione delle strategie aziendali e approvazione del bilancio), mentre il consiglio di gestione amministra la società traducendo le strategie aziendali in scelte gestionali e modalità operative. In ragione delle competenze sopra specificate, l’Autorità ha ritenuto di ascrivere tra i titolari di incarichi/cariche amministrazione, di direzione o di governo comunque denominati, ai sensi dell’art. 14 co. 1-bis del d.lgs. 33/2013 ed obbligati, dunque, alla pubblicazione dei dati di cui al comma 1 del medesimo articolo, sia i membri del consiglio di gestione sia quelli del consiglio di sorveglianza della società attenzionata.

Nel 2019 è giunta a conclusione anche un’interessante attività di vigilanza sull’adempimento di svariati obblighi di pubblicazione da parte di una Agenzia regionale di protezione ambientale, con particolare riguardo, tra le altre, alla sotto-sezione “informazioni ambientali”. A più riprese l’ANAC ha indicato al RPCT di adeguare la sezione “Amministrazione Trasparente” del sito istituzionale, per quanto applicabile con le modalità indicate nella delibera ANAC n. 1310 “Prime linee guida recanti indicazioni sull’attuazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel d.lgs. 33/2013 come modificato dal d.lgs. 97/2016”. Considerando un contesto iniziale piuttosto carente e la mancanza al momento dell’avvio del procedimento di un Organismo interno di valutazione/ Nucleo di valutazione o altro organismo con funzioni analoghe, nel tempo è stato possibile rilevare il relativo progressivo popolamento e la maggiore implementazione della sezione “Amministrazione Trasparente”. Nell’interpretare il suo ruolo di verifica anche in funzione di “accompagnamento” delle amministrazioni, favorendo pratiche volte a garantire ai cittadini la potenziale massima fruibilità dei contenuti pubblicati in base al quadro normativo vigente, l’ANAC ha tra gli altri aspetti sollecitato l’Agenzia a prendere in considerazione le modalità di pubblicazione di eventuali best practices di alcune altre agenzie regionali con funzioni analoghe e ha indicato inoltre come, ai fini di maggiore chiarezza per gli utenti del sito, in caso di non applicabilità di un obbligo o di mancanza di dati da pubblicare in alcune sottosezioni, sia buona pratica riportare il motivo della non applicabilità con l’indicazione degli estremi normativi o il motivo dell’assenza dei dati (ad es. “non sono state erogate sovvenzioni”, etc.). Nel corso del 2019 è pervenuto quindi riscontro del Nucleo di valutazione dell’Agenzia, precedentemente assente e nel frattempo insediatosi, che allegava il documento di attestazione degli obblighi di pubblicazione recante “l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione, per ciascuna sottosezione di Amministrazione Trasparente”. In un contesto di generale adeguamento delle sotto-sezioni “standard” di “Amministrazione Trasparente” risultavano permanere alcuni ritardi e/o carenze di pubblicazione relativi alla specifica sotto-sezione “Informazioni Ambientali”, che, invero, rappresenta il core business di interesse per i cittadini di un ente come quello in questione. Ai sensi dell’art. 2. del d.lgs. 19 agosto 2005, n. 195 per «informazione ambientale» s’intende qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica o in qualunque altra forma materiale concernente l’ambiente. A titolo esemplificativo si indicano quali informazioni ambientali tutte quelle riguardanti lo stato delle acque, dell’aria, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali, nonché le attività o le misure che incidono o possono incidere negativamente su tali componenti ambientali; lo stato della salute e sicurezza umana, le relazioni sull’attuazione della legislazione ambientale, etc. Attesa la complessità della tematica della pubblicazione dei dati ambientali come individuati dal d.lgs. 195/2005, tenuto conto dell’importanza della diffusione delle informazioni detenute a tutela della salute umana e per l’ambiente, considerando i generali progressivi adeguamenti documentati dall’Agenzia e attestati dal Nucleo di valutazione, l’Autorità ha ritenuto di concludere il procedimento di vigilanza raccomandando, tuttavia ,al RPCT - con particolare riferimento alla sotto-sezione “informazioni ambientali” - di vigilare sulla completezza e tempestività delle pubblicazioni dei dati. In prospettiva, data la rilevanza del tema e la sua portata generale, e anche considerando la grande attenzione sulle tematiche ambientali che emerge dalle istanze politiche, sociali e economiche, opportuni approfondimenti potrebbero essere condotti con il coinvolgimento di rappresentanti istituzionali del Ministero dell’Ambiente, del Ministero della Sanità, delle ARPA regionali, della Conferenza delle regioni, delle altre istituzioni pertinenti e della società civile, al fine di approfondire i profili relativi agli obblighi di pubblicazione dei dati ambientali ed i livelli minimi omogenei di informazione al pubblico con la prospettiva di migliorarne la fruibilità e il riuso con modalità di pubblicazione e rilascio innovative e, attraverso di esse, la partecipazione e il controllo sociale da parte dei portatori di interesse.

Verifica dei requisiti di Fondazioni ai fini dell’individuazione degli obblighi soggetti a pubblicazione

Nel corso del 2019, l’Autorità ha avuto occasione di approfondire, ai fini dell’applicazione degli obblighi di pubblicazione di cui al d.lgs. 33/2013, la natura di alcune fondazioni di rilievo nazionale in ambito culturale. Nei casi in esame è stato escluso che gli enti esaminati potessero rientrare nel novero degli enti di diritto privato in controllo pubblico di cui all’art. 2-bis, comma 2, lettera c), del d.lgs. 33/2013, essendo piuttosto classificabili quali enti di diritto privato che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici, ai sensi dell’art. 2- bis, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013, i quali devono applicare il d.lgs. 33/2013 «limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse». In particolare, con riguardo alle attività che in concreto, potrebbero essere ricondotte alla nozione di “gestione di servizi pubblici” si è rinviato a quanto indicato dall’ANAC con delibera 1134/2017, ove è stato chiarito che si ha “attività di servizio pubblico” nel caso di «servizi resi dall’ente privato ai cittadini, sulla base di un affidamento da parte dell’amministrazione». A tal proposito, in una delle fattispecie esaminate, la componente del “servizio” di valorizzazione del bene pubblico è sembrata affiancare la mera concessione del “bene” da parte dell’Amministrazione comunale, pertanto, sulla base di tale ricostruzione la Fondazione è stata invitata ad individuare, nell’ambito della fattispecie del servizio pubblico reso. lo schema di “Amministrazione trasparente” più idoneo per garantire la pubblicità delle informazioni riguardanti tale gestione.

Il controllo sull’uso delle risorse pubbliche

Degno di interesse è stato Il caso scaturito da una segnalazione a carico di una S.p.a. controllata, costituita da 125 comuni e da una amministrazione provinciale. All’esito del controllo è emersa la violazione di svariati obblighi di trasparenza, quali, a titolo esemplificativo, la mancata pubblicazione dei dati sui consulenti e sui pagamenti. Il procedimento di vigilanza si è concluso con l’adozione di un corposo provvedimento di ordine (n. 1015 del 30 ottobre 2019), pubblicato sul sito web istituzionale dell’Autorità, che ha condotto ad un sostanziale adeguamento da parte della società.

Modalità semplificate di attuazione degli obblighi in materia di pubblicità, trasparenza e prevenzione della corruzione per i comuni di piccole dimensioni

Grazie al supporto di Transparency International Italia sono state segnalate presunte violazioni agli obblighi in materia di trasparenza da parte di un comune di piccole dimensioni della provincia di Como. Nel procedimento di vigilanza conseguentemente avviato, l’amministrazione comunale è stata richiamata all’applicazione della normativa in materia di anticorruzione e trasparenza (in particolare Delibera n. 1074 del 21 novembre 2018 contenente l’“Aggiornamento 2018 al Piano Nazionale Anticorruzione 2016 (PNA)” e suoi Allegati). Al riguardo è stato in particolare segnalato l’approfondimento sull’individuazione di modalità semplificate di attuazione degli obblighi in materia di pubblicità, trasparenza e prevenzione della corruzione per i comuni di piccole dimensioni, in attuazione di quanto previsto all’art. 3, co. 1-ter, del d.lgs. 33/2013. Il procedimento si è concluso con l’emissione, nei confronti dell’ente locale, di un provvedimento di ordine, di cui alla delibera n. 698 del 10 luglio 2019, pubblicata sul sito dell’Autorità.

Un ulteriorie attività di vigilanza è stata poi svolta, sempre nel corso del 2019, sulla base della c.d. “Delibera OIV 2019” (.) con cui l’Autorità ha richiesto agli OIV, o agli altri organismi con funzioni analoghe, istituiti presso le pubbliche amministrazioni, gli enti e le società di cui all’art. 2-bis del d.lgs. 33/2013, di attestare al 31 marzo 2019 l’assolvimento di specifiche categorie di obblighi di pubblicazione. La Delibera ha richiesto, altresì, ai Responsabili della prevenzione della corruzione e della trasparenza di pubblicare, entro il 30 aprile 2019, le citate attestazioni, complete della griglia di rilevazione e scheda di sintesi, nella sezione «Amministrazione trasparente» o «Società trasparente», sotto-sezione di primo livello «Controlli e rilievi sull’amministrazione», sotto-sezione di secondo livello «Organismi indipendenti di valutazione, nuclei di valutazione o altri organismi con funzioni analoghe», «Attestazione dell'OIV o di altra struttura analoga nell’assolvimento degli obblighi di pubblicazione». In tal senso, dunque, nel corso del 2019 l’Autorità ha effettuato la verifica delle suddette sotto-sezioni in particolare dei siti web delle società in controllo pubblico, oggetto anche di segnalazione, allo scopo di accertare l’applicazione della suddetta delibera anche negli enti di diritto privato. Nelle situazioni di mancata pubblicazione della predetta attestazione ne sono state appurate le ragioni, in massima parte dovute, nelle società, alla mancata individuazione di una funzione autonoma di controllo dedicata all’attestazione degli obblighi di trasparenza. In dette situazioni l’attività di vigilanza ha determinato, in primo luogo, la pubblicazione dell’attestazione degli obblighi di pubblicazione di cui alla delibera 141/2019, in via straordinaria, da parte del RPCT e quindi lo svolgimento delle verifiche interne a ciò necessarie, promuovendo la necessità di sviluppo di un sistema di controllo interno coordinato/collaborativo fra i soggetti tenuti a far osservare nelle società le regole della “trasparenza”. Le verifiche effettuate e la collaborazione prestata ha, inoltre, permesso di segnalare l’opportunità di avviare un percorso organizzativo interno finalizzato all’individuazione di una funzione autonoma di controllo sugli obblighi di pubblicazione di supporto agli organi di governo e amministrativi, ai fini del corretto assolvimento della normativa sulla trasparenza delle società. In diverse situazioni, la scelta operata dalla società vigilata è andata nella direzione di ampliare in maniera “esplicita”, a questi fini, le attribuzioni del Collegio sindacale, in quanto organo della governance societaria che vigila, in ossequio alle disposizioni civilistiche, sull’osservanza della legge (e quindi anche di quella sulla trasparenza ed anticorruzione) e dello statuto, sul rispetto dei principi di corretta amministrazione e, in particolare sull’adeguatezza dell’assetto organizzativo, amministrativo e contabile adottato dalla società e sul suo concreto funzionamento. I riscontri in concreto rilevati con l’attività di vigilanza hanno, pertanto, mostrato l’adozione di modalità organizzative già presenti nelle società idonee ad assicurare il rispetto delle regole sulla trasparenza.

Nello stesso anno è poi giunta a conclusione una lunga e complessa istruttoria, avviata a seguito di segnalazioni da parte di alcune associazioni della società civile, concernente carenze di pubblicazione relative alla realizzazione di una nuova struttura calcistica finanziata da capitali privati. A seguito di richieste di informazioni e di riscontri delle amministrazioni coinvolte, è stato definito il procedimento con invito a pubblicare e aggiornare, all’interno della sezione “Amministrazione Trasparente”, sotto-sezione “Pianificazione e governo del territorio”, tutti gli atti e le informazioni di cui all’art. 39 del d.lgs. 33/2013 (come dettagliati nell’Allegato 1 alla Delibera ANAC n. 1310/2016), anche dunque con riferimento, una volta definitivamente stipulata, alla nuova Convenzione urbanistica. L’Autorità ha poi ritenuto oggetto di pubblicazione - all’interno delle pertinenti sottosezioni di “Amministrazione Trasparente” - tutte le ulteriori informazioni e dati derivanti dall’attuazione della futura convenzione urbanistica, tra cui, a titolo esemplificativo, eventuali sovvenzioni, contributi o comunque vantaggi economici di qualunque genere a favore dei soggetti privati (articoli 26 e 27 d.lgs. 33/2013), nonchè eventuali informazioni relative agli appalti pubblici che dovessero residuare in capo alle Amministrazioni. Per garantire la massima trasparenza a un procedimento complesso e di grande attenzione pubblica come quello in esame, l’Autorità ha, altresì, raccomandato la pubblicazione, ai sensi dell’art. 7-bis, comma 3, del d.lgs. 33/2013, di eventuali dati e informazioni “ulteriori” (sotto-sezione “Altri contenuti/Dati ulteriori”), come, ad esempio, quelli attinenti alla formazione di un’agenda degli incontri con i soggetti portatori di interesse.

Fonte: Anac Progetto trasparenza > Prevenzione della corruzione e della trasparenza

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