• Vigilanza su segnalazione

La vigilanza su segnalazione per il Piano Anticorruzione ha riguardato 187 procedimenti, di cui, alla data del 31dicembre 2019, ne risultano definiti 169, mentre 18 sono in corso di istruttoria. I procedimenti hanno interessato in gran parte le amministrazioni comunali, a seguire le amministrazioni regionali, le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere, le società partecipate. La tabella di seguito riportata illustra la distribuzione in termini percentuali per regione delle segnalazioni. L’esame condotto sulle misure di prevenzione della corruzione adottate dalle amministrazioni vigilate ha evidenziato un sufficiente livello di adeguamento alle direttive dell’Autorità, riscontrando un miglioramento delle principali fasi del processo di gestione del rischio di corruzione. Nelle aree di rischio interessate dalla segnalazione ricevuta, considerata come un indice di criticità, le amministrazioni, a seguito dell’intervento dell’Autorità, hanno approntato idonee misure atte a contrastare il rischio. Nel 2019 l’Autorità ha emanato 27 atti di raccomandazione il cui monitoraggio sarà condotto nel corso del 2020. Il ricorso alla raccomandazione, prevista dall’art. 11 del regolamento sull’esercizio dell’attività di vigilanza in materia di prevenzione della corruzione, si è rilevato un proficuo strumento volto a sollecitare e ottenere dai soggetti vigilati comportamenti virtuosi; tanto nel presupposto che l’attività di vigilanza di ANAC ha come principale finalità quella di dare adeguato sostegno alle amministrazioni e agli altri soggetti interessati nell’adozione e attuazione di concrete misure di prevenzione della corruzione, ottenendo maggiore coinvolgimento e sensibilizzazione. A tale tipo di attività deve necessariamente fare seguito quella di monitoraggio sul livello di attuazione; al riguardo, nel corso del 2019 rispetto al totale delle amministrazioni interessate da un atto di raccomandazione nel 2018 è stato riscontrato un livello di adeguamento del 90% considerato che, su 42 raccomandazioni, vi sono stati 38 casi di adeguamento. Nei rimanenti casi, l’Autorità ha preso atto delle motivazioni, debitamente documentate, con cui le amministrazioni hanno giustificato la mancata corrispondenza alle indicazioni dell’Autorità. È stato, inoltre, monitorato il comportamento di 6 amministrazioni destinatarie di altrettanti atti di raccomandazione emanati nel primo semestre 2019, confermando un primo positivo riscontro. Quanto sopra ha convalidato un dato già rilevato nell’attività di vigilanza espletata negli anni precedenti, ossia l’efficacia dell’azione di vigilanza in materia di anticorruzione condotta dall’Autorità privilegiando la tutela dell’interesse pubblico violato rispetto alla mera repressione delle eventuali infrazioni rilevate. Per mezzo dell’attività di moral suasion, della quale la raccomandazione è espressione, l’Autorità ha perseguito e ottenuto un effetto dissuasivo ovvero persuasivo che ha permesso comportamenti virtuosi nell’applicazione delle misure di prevenzione della corruzione nelle amministrazioni vigilate. Tale modalità di esercizio della vigilanza ha improntato anche l’esercizio del potere d’ordine attribuito all’Autorità dal comma 3 dell’art. 1 della legge 190/2012 in rapporto a quanto stabilito dal precedente comma 2, lettera f). I procedimenti volti all’adozione di un provvedimento d’ordine avviati nel corso del 2019 hanno riguardato, in generale, carenze nei PTPCT delle singole amministrazioni vigilate, con particolare riguardo alla mappatura dei processi, alle misure di prevenzione della corruzione, alla rotazione, ordinaria e straordinaria. La conferma della capacità dissuasiva/collaborativa del potere d’ordine dell’Autorità è costituita dal fatto che di tutti i procedimenti avviati ( 22) solo due hanno avuto come esito finale l’adozione di un provvedimento d’ordine (delibere n. 924/2019 e n. 980/2019), mentre in tutti gli altri casi le amministrazioni si sono conformate alle richieste dell’Autorità. L’attività di vigilanza su segnalazione ha riguardato principalmente quattro diversi ambiti: la rotazione straordinaria, la rotazione ordinaria, i criteri di scelta e i requisiti del RPCT, la revoca del RPCT ovvero le misure discriminatorie nei confronti dello stesso.

Rotazione straordinaria : La vigilanza ha riguardato la corretta applicazione della misura della rotazione straordinaria nei confronti del personale coinvolto in procedimenti penali o nei cui confronti sia stato avviato un procedimento disciplinare per condotte di natura corruttiva, secondo le indicazioni di cui alla delibera n. 215 del 26 marzo 2019. La vigilanza sull’applicazione dell’istituto è generata dagli adempimenti ex art. 129, co. 3, del d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271, così come modificato dall’art. 7 della legge 69/2015, inerenti l’obbligo di informativa, al Presidente dell’ANAC, sull’esercizio dell’azione penale per i fatti di corruzione da parte del Pubblico ministero. In particolare, nel corso del 2019, l’Autorità ha effettuato 85 vigilanze sulla corretta applicazione della rotazione straordinaria da parte delle amministrazioni rientranti nell’ambito soggettivo di applicazione del d.lgs. 165/2001. L’attività di vigilanza espletata nel 2019 ha evidenziato le criticità già rilevate nel precedente anno, per le quali le amministrazioni, avuta formale notizia di procedimenti penali di natura corruttiva, non sempre procedono alla rotazione assegnando il dipendente ad altro ufficio o servizio. Minori criticità si sono, invece, rilevate relativamente all’esercizio dell’azione disciplinare, nella maggior parte dei casi correttamente attivato con applicazione delle previsioni di cui all’art. 55-ter, co. 1, del d.lgs. 165/2001. In casi frequenti, la misura è stata attivata solo successivamente all’impulso dell’Autorità. È questo il caso di una Azienda sanitaria locale, destinataria di una raccomandazione sulla corretta applicazione della misura della rotazione straordinaria, che ha emanato una propria deliberazione, caratterizzata da una puntuale ricostruzione delle fasi dell’iter procedimentale in questione, con esplicitazione del contraddittorio propedeutico all’adozione di un provvedimento motivato concernente la misura della rotazione straordinaria. L’Azienda, valutate le conseguenze derivanti dalle numerose cessazioni di personale amministrativo, ad elevato impatto sullo svolgimento di adempimenti essenziali per la continuità dei servizi aziendali, ha adottato determinazioni di trasferimento di sede e funzioni nei confronti dei dipendenti inquisiti, per preservare l’immagine di imparzialità dell’Amministrazione. Come ulteriore criticità, è stata rilevata la mancata applicazione delle disposizioni di cui all’art. 3 della legge 97/2001, concernente il trasferimento a seguito di rinvio a giudizio. Al riguardo è stata riscontrata una criticità in sede di applicazione della disposizione in commento, in quanto sembrerebbe non essere stata individuata dal legislatore alcuna pubblica amministrazione deputata al controllo sulla corretta applicazione della disposizione in commento. In altre parole, ferma l’obbligatorietà del trasferimento ad altro ufficio nelle ipotesi disciplinate dalla legge 97/2001 (fatta salva la possibilità di porre in aspettativa ovvero in disponibilità il dipendente solo qualora, in ragione della qualifica rivestita, ovvero per obiettivi motivi organizzativi, non sia possibile attuare il trasferimento di ufficio – art. 3, co. 2), sembra sussistere un vuoto normativo inerente il soggetto deputato al controllo del rispetto da parte delle Pubbliche Amministrazioni del suddetto obbligo. A tale riguardo l’Autorità con l’atto di segnalazione n. 3 del 13 novembre 2019 ha evidenziato l’opportunità di un intervento normativo volto a individuare l’autorità competente alla verifica sull’applicazione della norma di che trattasi.

Rotazione ordinaria: La vigilanza avviata per la verifica dell’applicazione della rotazione straordinaria ha contemporaneamente riguardato le modalità di disciplina della rotazione ordinaria nei PTPC delle amministrazioni vigilate. Come è noto, la rotazione del personale è considerata quale misura organizzativa preventiva, finalizzata a limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione. L’orientamento dell’Autorità è nel senso di non entrare nel merito delle decisioni organizzative dei singoli enti, con la conseguenza che le modalità con le quali avviene la rotazione sono rimesse alla autonoma determinazione degli stessi, che possono adeguare la misura alla concreta situazione dell’organizzazione dei propri uffici. Il richiamo all’autonoma determinazione delle amministrazioni non può, tuttavia, essere inteso come una sorta di deroga giustificata all’applicazione della disciplina. Al riguardo l’attività di vigilanza ha evidenziato alcune carenze nell’applicazione della suddetta misura di prevenzione. Infatti, sebbene la rotazione sia correttamente regolamentata da parte dell’amministrazione di riferimento, non sempre ne viene data concreta attuazione né viene riportata nel PTPCT una adeguata programmazione su base pluriennale, che tra l’altro, consentirebbe di tenere conto dei vincoli oggettivi propri dell’amministrazione, caratterizzata da una visione generale e complessiva per rendere trasparente il processo di rotazione, né, infine, sono stabiliti i nessi con le altre misure. In sede di vigilanza è stato riscontrato che tali carenze applicative coinvolgono in modo trasversale tutte le amministrazioni, da quelle di piccole dimensioni a quelle maggiormente strutturate e dotate di un elevato numero di dipendenti. È questo il caso di una Amministrazione regionale che, dopo aver dato dimostrazione dell’adozione di provvedimenti propedeutici all’applicazione della misura della rotazione ordinaria del personale dirigente, ha manifestato la volontà di differire il termine della programmata rotazione, anche a motivo delle imminenti elezioni regionali. Al riguardo l’Autorità, richiamando la pronuncia della Corte Costituzionale n. 233/2006, ha rappresentato che i dirigenti di livello non generale non sono soggetti al cd. spoils system, regolato dalla legge 15 luglio 2002, n. 145 e dalla successiva legge 24 novembre 2006 n. 286 (di conversione del decreto legge 3 ottobre 2006 n. 262), che prevede la cessazione automatica degli incarichi di alta dirigenza nella pubblica amministrazione passati 90 giorni dalla fiducia al nuovo esecutivo. Pertanto, con delibera di ordine n. 924/2019 è stata disposta l’applicazione della rotazione ai dirigenti di livello non generale, così come prevista nel PTPCT 2019-2021, non essendo condivisibile il rinvio alle decisioni del nuovo esecutivo, all’esito della consultazione elettorale.

Criteri di scelta e requisiti del RPCT : L’Autorità ha riscontrato sovente criticità nell’individuazione del soggetto cui affidare i compiti di RPCT all’interno di enti diversi dagli enti locali. Tra le fattispecie esaminate rientra quella di un ordine professionale che ha individuato quale RPCT il responsabile della prevenzione della corruzione di altra circoscrizione territoriale del medesimo ordine: al riguardo è stato rilevato come una tale situazione non possa considerarsi ottimale ai fini di un’efficace piano di prevenzione della corruzione, in quanto potrebbe comportare il rischio di ridurre l’incarico di RPCT ad un mero adempimento formale, tenuto conto che detto soggetto è ovviamente estraneo alle dinamiche e al contesto dell’ente. In considerazione della ricorrenza di criticità del tipo di quelle sopra rilevate, il Presidente dell’Autorità ha emanato il comunicato “Precisazioni in ordine all’applicazione della normativa sulla prevenzione della corruzione negli ordini e nei collegi professionali — nomina del RPCT” del 30 ottobre 2019. Per quanto riguarda il requisito della condotta del RPCT, in sede di vigilanza è stata affrontata la problematica della incidenza di sentenze di condanna, anche non definitiva, per danno erariale. Al fine di evitare automatismi, con riferimento alle singole attività istruttorie, alle amministrazioni è stato chiesto di effettuare una valutazione sul mantenimento della condotta integerrima del RPCT, da effettuarsi caso per caso sulla fattispecie che ha determinato la condanna. Il Consiglio dell’Autorità, sulla base delle risultanze emerse in istruttoria, ha adottato la delibera n. 650 del 17 luglio 2019, con la quale è stato chiarito che una condanna, anche non definitiva, da parte della Corte dei conti per comportamento doloso incida sul requisito della condotta integerrima del RPCT, ai fini del conferimento e/o del mantenimento dell’incarico. Diversamente, le fattispecie di condanna per colpa grave si prestano a valutazioni diversificate, da effettuarsi caso per caso.

Revoca del RPCT e misure discriminatorie : Nel corso del 2019 l’Autorità ha esaminato 5 procedimenti di revoca del RPCT, in relazione ai quali non è stata rilevata alcuna possibile esistenza di correlazione tra la revoca e le attività svolte dal RPCT in materia di prevenzione della corruzione, e, pertanto, è stata deliberata la non sussistenza dei presupposti per disporre la richiesta di riesame ai sensi dell’art. 15, co. 3, d.lgs. 39/2013 alle amministrazioni interessate. Con riferimento alle misure discriminatorie sono stati valutati 3 casi, due dei quali hanno evidenziato la sussistenza di una correlazione, diretta o indiretta, allo svolgimento delle funzioni di RPCT. In particolare, l’Autorità ha avuto modo di occuparsi di una risoluzione unilaterale da una convenzione di Segreteria per più Comuni, onde verificare la sussistenza dell’effetto diretto della revoca dell’incarico di Segretario comunale e quello indiretto della revoca dell’incarico di RPCT di un determinato Comune, per motivi legati alla attività di RPCT e di Segretario comunale. Al riguardo, l’Autorità ha ritenuto sussistere la fattispecie ex art. 1, co. 7, l. 190/2012 che tutela il RPCT da misure discriminatorie, dirette o indirette, collegate direttamente o indirettamente allo svolgimento delle sue funzioni di RPCT, e ha chiesto il riesame, ai sensi dell’art.15, co. 3, d.lgs. 39/2013, della delibera di recesso unilaterale della convenzione per la gestione in forma associata del servizio di segreteria comunale (cfr. delibera n. 883 del 2 ottobre 2019).

Fonte: Anac Progetto trasparenza > Prevenzione della corruzione e della trasparenza

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